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Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal Estadão. Confira aqui

Em fevereiro do ano passado, quando parecia que tudo ia mal em matéria de escândalos envolvendo autoridades públicas e os ventos já sopravam para o rumo dos tribunais de contas, eu repeti, nesta mesma coluna, um desabafo que, pelos mesmos motivos, eu havia feito em outro artigo há mais ou menos sete anos atrás.

As novidades da Operação Lava Jato já acenavam para situações inimagináveis, mas acredito que nem nos piores pesadelos se poderia vislumbrar o esvaziamento de uma Corte de Contas, com cinco de seus membros presos, de uma só vez, e o sexto, o delator, afastado por corrupção. Este é o cenário nefasto das últimas horas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

E tudo que eu pensava e escrevia há um ano, ou há oito anos, continua atual. Ainda está muito difícil me olhar no espelho a cada manhã e continuo não conseguindo me consolar com o fato de que a corrupção está em todos os lados, em todas as esferas, nas instituições e Poderes. E no mesmo silêncio do espelho ainda insisto em me perguntar se essas pessoas, personagens dessa crise ética sem precedentes, se olham diariamente sem culpa e, depois de lavar a cara, vão trabalhar como uma pessoa normal. Será? Até ontem a resposta era a mesma. Sim. Mas hoje, apesar da vergonha alheia, vem o alívio, porque parece que o anonimato e a sensação de impunidade não mais lhes garantem tranquilidade.

A prisão dos cinco conselheiros num dos episódios mais escandalosos e deprimentes da corrupção, vindo justamente daqueles que tem a missão constitucional de se ocupar da fiscalização do uso dos recursos públicos, parece piada de mal gosto e o controle continua se fragilizando com isso.

Em 2015 o Tribunal de Contas da União mudou paradigmas do controle externo com uma atuação firme. Mas como fazer a sociedade crer que as Cortes de Contas são órgãos essenciais à democracia e à República brasileira se permitirmos que pairem dúvidas sobre a idoneidade dos magistrados que as compõe? Ao menos começou-se a dar “nome aos bois”, e eu, assim como muitos outros membros de tribunais de contas, como cidadãos probos, vamos, aos poucos, conquistando o direito de não sermos confundidos com bandidos endinheirados, que até outro dia circulavam impunes, e, ainda, sob foro privilegiado.

Tudo isso poderia estar sendo menos traumático se os tribunais de contas fossem, além de controladores, também controlados. Mas não, são os únicos foros das funções desempenhadas pelo Estado, que não sofrem qualquer tipo de fiscalização externa. A criação de um órgão com poderes de controle sobre as Cortes de Contas, em âmbito nacional, responderia a esta imperfeição contingente no cenário republicano de governo. Afinal, “regime republicano é regime de responsabilidade”.

Assim, faz-se necessária a criação de um órgão que promova a vigilância contínua e permanente dos tribunais de contas, bem como que atue para aprimorar a eficiência dos seus procedimentos. Trata-se do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC) que se mostra medida iminente. É o necessário “controle do controle”.

Boa oportunidade se perdeu quando da criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), pela Emenda Constitucional nº 45/2004, denominada de Reforma do Judiciário. A propósito, a omissão quanto à criação do CNTC naquela ocasião, além de despropositada, foi incongruente. Não faz sentido que os magistrados do Poder Judiciário e os conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, submetidos às mesmas restrições, dotados das mesmas prerrogativas e sujeitos ao mesmo diploma normativo-funcional, sejam controlados de forma díspare.

Além disso, não se deve pensar que os requisitos para investidura dos ministros e conselheiros das cortes de contas, presentes no art. 73, §1º da Constituição Federal, sobretudo a idoneidade moral e reputação ilibada, se exaurem no ato de nomeação. A vitaliciedade do cargo induz à vitaliciedade dos requisitos. Perdendo-os no meio do caminho, esgota-se também a capacidade para ocupar este importante ofício, e ao CNTC dever-se-ia atribuir essa aferição e a consequente punição disciplinar.

Já existem propostas, relativamente antigas, de criação desse conselho. Todas aspiram a inclusão de artigo à Constituição dispondo sobre o CNTC, sua composição e atribuições.

Tal modelo de fiscalização conferiria maior legitimidade político-social à atividade dos magistrados de contas, evitando os efeitos deletérios da influência política. Ademais, propugna-se por um conselho plural e participativo, que não justifique uma alcunha de “faz de contas”, tendo em sua composição, além de membros do colegiado e representantes dos servidores, a própria sociedade civil. Cidadãos com capacidade de atuar, com independência e aptidão técnica, na construção de uma ponte entre o Tribunal e a sociedade, por um lado permitindo a oxigenação da burocracia e, por outro, respondendo às críticas da opinião pública.

Erradicar-se-ia, assim, o pior daquilo que ainda resta no seio das instituições, como um vírus debilitador de procedimentos investigativos: o corporativismo.

E, em sendo o controle um direito fundamental do cidadão, por que esta regra não se daria aos magistrados de contas, agentes públicos que são?Aliás, por que os resultados positivos verificados com a criação e operacionalização do CNJ e CNMP não podem ser estendidos aos Tribunais de Contas?

Este Conselho atuaria de maneira prospectiva, emanando provimentos, resoluções e atos de natureza infralegal para conferir eficiência aos Tribunais de Contas e estabelecendo ritos de apuração de possíveis ilícitos cometidos por seus membros.

Medidas como essas tornariam os tribunais de contas, que foram idealizados para desempenharum papel fundamental, mais transparentes e, portanto, mais próximos do controle que a sociedade almeja.

A democracia reclama que todos os atos estatais sejam públicos, inclusive os de controle e, neste contexto, os membros das Cortes de Contas não podem pretender que a sua fisionomia institucional não possa ser redesenhada. Autonomia não se confunde com isolamento e o Tribunal de Contas deve superar, de vez, o mítico pejorativo, segundo palavras de Getúlio Vargas, de ser um “arquivo de amigos”. E que esta cesta de limões de ontem nos tragam uma limonada amanhã.

Então, renovo aqui a minha esperança, hipotecada lá atrás, de voltar a escrever com a minha dignidade resgatada e com a imagem refletida no espelho, mesmo que mais envelhecida. Afinal, ao se nominar os bois, podemos estar dando o primeiro passo para a criação, em caráter permanente, do controle do controle.

Publicado em Editorial
Sexta, 24 Março 2017 14:26

Entre a norma e a efetividade

Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal O Valor Econômico. Confira aqui

 A série interminável de escândalos envolvendo dinheiro e agentes públicos que parece ter integrado a dura rotina dos brasileiros, desafia a jovem democracia do país e põe em cheque a relação de confiança existente entre os cidadãos e o Estado. Correndo à frente nessa ruína de descrença estão as instituições responsáveis pelo controle e fiscalização da administração pública, estigmatizadas pela aparente inépcia em investigar, descobrir, inibir e sancionar a corrupção gigantesca disseminada sistemicamente.

Das instituições incumbidas dessa função, os Tribunais de Contas talvez sejam as que apresentam credibilidade mais periclitante, possivelmente em função da sintonia entre a natureza da fiscalização que exerce (financeira, orçamentária, patrimonial, operacional e contábil) e a raiz de boa parte dos casos de desvio e desperdício de dinheiro público. A fiabilidade desses órgãos de controle externo fica ainda mais comprometida à medida que eclode o envolvimento de seus próprios membros nos escândalos.

Mas as Cortes de Contas não rolaram à ribanceira da descredibilidade por deliberação própria. O exercício das várias e relevantes competências que a Constituição de 1988 lhes atribuiu tem se deparado com entraves que obstam, ou, no mínimo, dificultam o alcance de um nível satisfatório de efetividade na missão de controlar.

Esses embaraços que impedem os tribunais de fazer a ponte entre a letra da norma e a efetividade de sua missão constitucional são de ordem distintas: ora políticas, ora jurídicas, ou, ainda, normativas, envolvendo a segurança jurídica de sua atuação.

Sob o aspecto político, nota-se a ausência de vontade para rediscutir a forma de composição das Cortes de Contas, de modo a valorizar o aspecto técnico das nomeações, evitando insinuações desdenhosas que apequenam a instituição. De igual modo, não obstante as várias propostas de emenda constitucional com este teor que tramitam no Congresso Nacional, não se vê qualquer movimentação parlamentar no andamento dos projetos de criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC), destinado a colocar o controle sob controle. Tal conselho, aliás, já deveria ter sido erigido na ocasião do nascimento de seus equivalentes no âmbito do Poder Judiciário (CNJ) e do Ministério Público (CNMP) pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004. Isso, certamente teria substancial importância na promoção de confiabilidade aos Tribunais de Contas, ao realizar a supervisão correcional administrativa, financeira e disciplinar, impulsionando melhorias no seu desempenho e funcionando como uma unidade de entrega (delivery-unit) dos resultados do controle externo nacional.

No plano jurídico, percebe-se uma indisposição do Poder Judiciário em valorizar, fortalecer e preservar as decisões dos Tribunais de Contas, que apesar de firmadas como título executivo pela Constituição Federal (o único título executivo constitucional), são fácil e constantemente suspensas judicialmente, o que dificulta a sua exequibilidade, justificando os níveis baixíssimos de recolhimento dos valores referentes a ressarcimentos e multas aplicados nos seus acórdãos condenatórios. Há que se ter em conta, ainda, que esses títulos não são executáveis pelos próprios Tribunais de Contas, e a legitimidade para cobrança deles em juízo também não lhes cabe, mas sim às advocacias públicas.

Essa indisposição também transparece na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Recentemente, a Corte Suprema decidiu retirar dos Tribunais de Contas a competência para julgar as denominadas contas de gestão dos prefeitos municipais (contas que se referem à ordenação concreta de despesas), fulminando a possibilidade de que, a partir da rejeição das contas pelo tribunal, resulte a inelegibilidade destes gestores, como aliás dispõe claramente a Lei das Inelegibilidades, com a alteração trazida pela Lei da Ficha Limpa. Entendimento que afeta não só a instituição, mas a própria cidadania, que perde o controle sobre vários gestores "fichas-sujas".

Finalmente, quanto à segurança jurídica, a atuação dos Tribunais de Contas nos 27 Estados tropeça em uma imprevisibilidade tremenda, tendo em vista a diversidade normativa sobre o processo de contas. A uniformização legislativa urge!

Nesse enredo triste de um país dominado pelo cupim que carrega o esforço diário do brasileiro para o bolso de burocratas mal-intencionados, o controle externo não pode ser visto como inepto. Há que se confiar no controle. Se ele não servisse para melhorar a gestão e as condições da sociedade, seria expressão de um poder vazio. O que deve mover cada cidadão à fiscalização do que é público, não obstante as frustrações, é a certeza de que o controle não é apenas uma ação de domínio fútil, mas serve também à Justiça, para combater a prepotência do impune e a mortificar o ímpeto da corrupção.

Publicado em Editorial
Quinta, 02 Fevereiro 2017 10:07

Uma libra de carne

Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal Estadão. Confira aqui

A promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal representou um marco institucional dos mais relevantes para o saneamento das finanças públicas brasileiras. Estabeleceu limites, restrições e também sanções rigorosas àqueles que descumprissem as suas regras.

Ao longo dos seus 16 anos de vigência, ela trouxe grandes avanços à saúde fiscal. No entanto, também revelou, como efeito colateral do recrudescimento das normas de gestão fiscal, a ânsia voraz dos governantes de escapar de seus mandamentos e gastar sem responsabilidade.

No país do “jeitinho monetário”, referência feita pelo jornal inglês Financial Times (“Brazil’s monetary jeitinho”), não era de se surpreender que surgissem formas de contornar os rigores da LRF, por meio da “contabilidade criativa”, inobstante não se trate de um artifício exclusivamente nosso, nem recente.

Mas a recorrência na utilização da contabilidade criativa ajuda a entender a extensão e a gravidade da atual crise fiscal, especialmente no âmbito dos estados membros. Destaca-se a situação calamitosa, com ares apocalípticos, das contas do Rio de Janeiro, que expôs a eclosão de um longo período de irresponsabilidade fiscal. E agora, também, a de Minas Gerais.

 Os estados têm atribuído à política econômica da União essa dramática situação, que em função das inúmeras desonerações e benefícios tributários concedidos nos últimos anos, impactou significativamente a arrecadação própria dos entes e as transferências ao tesouro estadual. Essa é uma realidade indubitável. No entanto, a razão primordial para o agudo endividamento não se encontra nos problemas de arrecadação, embora eles existam, mas no crescimento vertiginoso e descontrolado das despesas, sobretudo daquelas com pessoal. E aí está o maior nível de criatividade na contabilidade.

 Entre 2014 e 2015, segundo dados do Tesouro Nacional (Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais de 2016, Secretaria do Tesouro Nacional), o crescimento médio de despesas com pessoal foi de 13,06% nos estados e 8,29% nos municípios com mais de 200 mil habitantes. Esses números preocupam. E já preocupavam há quase duas décadas, razão pela qual a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu um limite de 60% da receita corrente líquida para as despesas com pessoal nos estados e municípios. Da mesma forma, definiu quais elementos de despesa comporiam este gasto e enumerou, taxativamente, aqueles dedutíveis, ou seja, sem espaço para interpretações extensivas e genéricas.

 Além dos limites, a LRF se ocupou de definir mecanismos automáticos de contenção no caso de seu descumprimento, exigindo a tomada de medidas imediatas para a readequação dos gastos e prevendo sanções, como por exemplo, a suspensão de transferências voluntárias. No último boletim das finanças públicas dos entes subnacionais, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, entretanto, o que se viu foi um cenário de flagrante menoscabo às regras.

 Ao confrontar as informações declaradas pelos próprios estados no Relatório de Gestão Fiscal, com aquelas que resultam da avaliação do Tesouro Nacional na esfera do Programa de Ajuste Fiscal (PAF), para efeito de concessão de garantias e transferências pela União, constatou-se que quase a totalidade deles declaram resultados muito aquém da realidade dos gastos.

Com base nos dados declarados pelos estados, somente duas unidades da federação apresentavam despesas acima do limite fixado pela LRF: Paraíba (61,86%) e Tocantins (63,04%). Já no âmbito do PAF, esse número subiu para oito, incluindo dois entes que gastam mais de 70% de sua receita corrente com o funcionalismo (Minas Gerais e Mato Grosso do Sul).

Esta divergência é resultado das diferentes formas de contabilização, porque nos critérios de cálculo do Tesouro Nacional não se incluem os contorcionismos da contabilidade criativa, que escondem os números reais, mas mostram que muito além do déficit orçamentário, há, no Brasil, o déficit de credibilidade.

A criatividade, que configura um aspecto positivo em outros ramos, como na publicidade ou nas artes, em matéria de finanças nada mais é do que um eufemismo para a prática de ilegalidades e a concretização de políticas oportunistas. Inverte-se toda a lógica da responsabilidade fiscal: ao invés de os comportamentos se adequarem à LRF, faz-se com que a LRF se adeque aos comportamentos. E os métodos de burla são diversos, compondo um verdadeiro cardápio de criatividade contábil, incrementado conforme cresça a fome de gastos da administração.

 Sempre, porém, procura-se diminuir ou aumentar um dos componentes da relação despesa com pessoal versus receita corrente líquida, de modo a influenciar no percentual final. Neste ponto a criatividade deslancha em várias formas para “pedalar” estas despesas: dedução de imposto de renda retido na fonte, informando-se apenas a remuneração líquida; inúmeras e crescentes despesas classificadas como indenizatórias, porque não integram o cálculo; não contabilização de gratificações e benefícios; e, mais recentemente, o caso, ainda sob análise do Supremo Tribunal Federal, da integralização de depósitos judiciais ao tesouro, aumentando-se artificialmente a base de cálculo da receita. Isso, apenas para citar alguns exemplos.

 Estes malabarismos, além de servirem ao propósito de burlar a norma, são paliativos para um problema grave de endividamento, o qual compromete as gerações futuras e que hoje já apresenta resultados absolutamente perniciosos. Como na narrativa de Shakespeare em “O Mercador de Veneza”, pela dívida não há direito ao sangue do devedor, mas apenas a uma libra de sua carne. É isso que os nossos governantes fazem com o orçamento público ao levarem a cabo a contabilidade criativa. Cortam-se-lhe algumas libras de carne acreditando, ou não, que não haveria sangramento nas contas, nem traumas, nem dificuldades. Impossível, claro! Ficam, no mínimo, as cicatrizes.

Publicado em Editorial

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