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Segunda, 10 Abril 2017 16:52

A importância dos Tribunais de Contas

Na semana passada, o Tribunal de Contas retornou ao centro do debate público. Para além das adversidades, no entanto, reacende a questão: sendo esta instituição essencial ao regime republicano, como a resgatar dos males da vida pública brasileira, com destaque à corrupção, os quais ela é a responsável por perseguir? Apontei a importância de debater-se a criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC), à imagem do CNJ e CNMP, como meio institucionalizado de impulsionar o aperfeiçoamento de todas as Cortes de Contas

É importante destacar que, inobstante o constituinte originário ter dedicado funções exclusivas aos Tribunais de Contas, este órgão permanece preterido dentro do debate nacional, sem alcançar sequer uma regulamentação uniforme dos processos de controle externo. De outro lado, o Tribunal de Contas é o único órgão que não está sujeito a um amplo controle. Por isso, a aprovação do CNTC seria uma importante via para aumentar o seu caráter técnico.

Em agosto de 2016, a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas (ATRICON) realizou uma pesquisa de opinião para aferir junto à sociedade a importância dos Tribunais de Contas. Os resultados espelham o potencial para atuação futura, em dois sentidos: o primeiro, no tocante ao desconhecimento por significativa parcela da coletividade a respeito da atuação das Cortes de Contas; e o segundo, concernente à parcela que, conhecendo as atividade das Cortes de Contas, reconhecem a importante desta atuação.

 Vale conferir na íntegra:

"O trabalho dos Tribunais de Contas é visto pela sociedade como decisivo no combate à corrupção e à ineficiência dos gastos públicos, opinião de cerca de 90% dos entrevistados que conhecem a instituição. Essa é uma das conclusões da pesquisa Ibope, realizada a pedido da Confederação Nacional da Indústria (CNI) e da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), que mediu o conhecimento e a avaliação da população brasileira sobre os Tribunais de Contas. Foram entrevistadas 2.002 pessoas entre os dias 24 e 27 de junho de 2016. A margem de erro é de 2% para mais ou para menos.

CONHECIMENTO –Conforme os dados da pesquisa, ainda é relativamente pequeno o número de pessoas que efetivamente conhece o que são e o que fazem os Tribunais de Contas (apenas 17%). 'Embora o percentual dos que conhecem e sabem definir as atribuições dos Tribunais de Contas não seja tão expressivo, ele não destoa do conhecimento do cidadão em relação a outros órgãos e Poderes de mesma natureza. Essa percepção cresce com o nível de escolaridade dos entrevistados, mas fica evidente que é preciso melhorar os processos de comunicação com vistas a sermos mais conhecidos pela sociedade como um todo', afirma o presidente da Atricon, Valdecir  Pascoal.

RECORTE –Os números divulgados a seguir se referem à opinião da parcela da população que mostrou conhecer, de fato, a instituição. “Entendemos que esse público é quem tem as melhores condições para avaliar os Tribunais de Contas”, explica Valdecir Pascoal.

O resultado completo da pesquisa está disponível para download no final da matéria.

CORRUPÇÃO –A sociedade crê na importância dos Tribunais de Contas no combate à corrupção. É isto o que pensam 90% desses entrevistados, que concorda total (72%) ou parcialmente (18%) com esta afirmativa.

INEFICIÊNCIA –Além disso, 89% deles concordam que esses órgãos também desempenham papel importante no combate à ineficiência dos gastos públicos.

GESTÃO –Ao todo, 82% desse extrato concordam que os Tribunais de Contas ajudam a melhorar a gestão pública.

RECURSOS PÚBLICOS –Conforme a opinião de 80% desses entrevistados, a atuação dos Tribunais de Contas preserva os recursos públicos.

COMPOSIÇÃO –Os Tribunais de Contas são tidos como órgãos mais técnicos que políticos, para 62% deste extrato. No entanto, o modelo de indicação de seus membros é visto como um obstáculo ao bom funcionamento dessas instituições para 75% dos entrevistados. “Essa percepção reflete, de certo modo, crise do Estado, da política e da representatividade que afeta, de forma geral, o juízo de valor da sociedade sobre as instituições públicas. O modelo atual, com a indicação de 1/3 do colegiado por origem técnica (membros substitutos e procuradores) representa um indiscutível avanço. Não obstante, é nosso dever discutir propostas de possíveis aprimoramentos nos critérios de composição dos Tribunais de Contas. Cabe discutir novos aprimoramentos, a exemplo daqueles que propõem uma maior proporção de membros oriundos das carreiras técnicas”, pondera o presidente da Atricon.

APROVAÇÃO –Entre os entrevistados que mostraram conhecer os Tribunais de Contas, chega a 94% o índice dos que concordam que esses órgãos devem ser mantidos.

DESEMPENHO –Apesar de uma parcela importante (33%) avaliar positivamente o desempenho dos Tribunais de Contas, as opiniões divergentes têm a mesma expressão numérica: 32% veem a atuação como regular e 30% mostram-se insatisfeitos.

'De um lado, esses indicadores nos estimulam a persistir na luta pelo nosso aprimoramento institucional. Essa opção a Atricon já fez quando desenvolveu o Programa Qualidade e Agilidade dos Tribunais de Contas (QATC), sem falsa modéstia, o melhor e mais avançado programa de aprimoramento institucional no serviço público brasileiro. De outro lado, considerando o atual contexto de crise ética e da forte cobrança do cidadão, e levando em conta que os TCs não dispõem de mecanismos de investigação e de punição de natureza policial ou judicial, como determinar prisões de gestores públicos, o fato de 65% avaliarem os TCs como ‘ótimo, bom ou regular’, tem tudo para ser comemorado', conclui Pascoal."

Fonte: site da ATRICON

Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal Estadão. Confira aqui

Em fevereiro do ano passado, quando parecia que tudo ia mal em matéria de escândalos envolvendo autoridades públicas e os ventos já sopravam para o rumo dos tribunais de contas, eu repeti, nesta mesma coluna, um desabafo que, pelos mesmos motivos, eu havia feito em outro artigo há mais ou menos sete anos atrás.

As novidades da Operação Lava Jato já acenavam para situações inimagináveis, mas acredito que nem nos piores pesadelos se poderia vislumbrar o esvaziamento de uma Corte de Contas, com cinco de seus membros presos, de uma só vez, e o sexto, o delator, afastado por corrupção. Este é o cenário nefasto das últimas horas do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro.

E tudo que eu pensava e escrevia há um ano, ou há oito anos, continua atual. Ainda está muito difícil me olhar no espelho a cada manhã e continuo não conseguindo me consolar com o fato de que a corrupção está em todos os lados, em todas as esferas, nas instituições e Poderes. E no mesmo silêncio do espelho ainda insisto em me perguntar se essas pessoas, personagens dessa crise ética sem precedentes, se olham diariamente sem culpa e, depois de lavar a cara, vão trabalhar como uma pessoa normal. Será? Até ontem a resposta era a mesma. Sim. Mas hoje, apesar da vergonha alheia, vem o alívio, porque parece que o anonimato e a sensação de impunidade não mais lhes garantem tranquilidade.

A prisão dos cinco conselheiros num dos episódios mais escandalosos e deprimentes da corrupção, vindo justamente daqueles que tem a missão constitucional de se ocupar da fiscalização do uso dos recursos públicos, parece piada de mal gosto e o controle continua se fragilizando com isso.

Em 2015 o Tribunal de Contas da União mudou paradigmas do controle externo com uma atuação firme. Mas como fazer a sociedade crer que as Cortes de Contas são órgãos essenciais à democracia e à República brasileira se permitirmos que pairem dúvidas sobre a idoneidade dos magistrados que as compõe? Ao menos começou-se a dar “nome aos bois”, e eu, assim como muitos outros membros de tribunais de contas, como cidadãos probos, vamos, aos poucos, conquistando o direito de não sermos confundidos com bandidos endinheirados, que até outro dia circulavam impunes, e, ainda, sob foro privilegiado.

Tudo isso poderia estar sendo menos traumático se os tribunais de contas fossem, além de controladores, também controlados. Mas não, são os únicos foros das funções desempenhadas pelo Estado, que não sofrem qualquer tipo de fiscalização externa. A criação de um órgão com poderes de controle sobre as Cortes de Contas, em âmbito nacional, responderia a esta imperfeição contingente no cenário republicano de governo. Afinal, “regime republicano é regime de responsabilidade”.

Assim, faz-se necessária a criação de um órgão que promova a vigilância contínua e permanente dos tribunais de contas, bem como que atue para aprimorar a eficiência dos seus procedimentos. Trata-se do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC) que se mostra medida iminente. É o necessário “controle do controle”.

Boa oportunidade se perdeu quando da criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), pela Emenda Constitucional nº 45/2004, denominada de Reforma do Judiciário. A propósito, a omissão quanto à criação do CNTC naquela ocasião, além de despropositada, foi incongruente. Não faz sentido que os magistrados do Poder Judiciário e os conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, submetidos às mesmas restrições, dotados das mesmas prerrogativas e sujeitos ao mesmo diploma normativo-funcional, sejam controlados de forma díspare.

Além disso, não se deve pensar que os requisitos para investidura dos ministros e conselheiros das cortes de contas, presentes no art. 73, §1º da Constituição Federal, sobretudo a idoneidade moral e reputação ilibada, se exaurem no ato de nomeação. A vitaliciedade do cargo induz à vitaliciedade dos requisitos. Perdendo-os no meio do caminho, esgota-se também a capacidade para ocupar este importante ofício, e ao CNTC dever-se-ia atribuir essa aferição e a consequente punição disciplinar.

Já existem propostas, relativamente antigas, de criação desse conselho. Todas aspiram a inclusão de artigo à Constituição dispondo sobre o CNTC, sua composição e atribuições.

Tal modelo de fiscalização conferiria maior legitimidade político-social à atividade dos magistrados de contas, evitando os efeitos deletérios da influência política. Ademais, propugna-se por um conselho plural e participativo, que não justifique uma alcunha de “faz de contas”, tendo em sua composição, além de membros do colegiado e representantes dos servidores, a própria sociedade civil. Cidadãos com capacidade de atuar, com independência e aptidão técnica, na construção de uma ponte entre o Tribunal e a sociedade, por um lado permitindo a oxigenação da burocracia e, por outro, respondendo às críticas da opinião pública.

Erradicar-se-ia, assim, o pior daquilo que ainda resta no seio das instituições, como um vírus debilitador de procedimentos investigativos: o corporativismo.

E, em sendo o controle um direito fundamental do cidadão, por que esta regra não se daria aos magistrados de contas, agentes públicos que são?Aliás, por que os resultados positivos verificados com a criação e operacionalização do CNJ e CNMP não podem ser estendidos aos Tribunais de Contas?

Este Conselho atuaria de maneira prospectiva, emanando provimentos, resoluções e atos de natureza infralegal para conferir eficiência aos Tribunais de Contas e estabelecendo ritos de apuração de possíveis ilícitos cometidos por seus membros.

Medidas como essas tornariam os tribunais de contas, que foram idealizados para desempenharum papel fundamental, mais transparentes e, portanto, mais próximos do controle que a sociedade almeja.

A democracia reclama que todos os atos estatais sejam públicos, inclusive os de controle e, neste contexto, os membros das Cortes de Contas não podem pretender que a sua fisionomia institucional não possa ser redesenhada. Autonomia não se confunde com isolamento e o Tribunal de Contas deve superar, de vez, o mítico pejorativo, segundo palavras de Getúlio Vargas, de ser um “arquivo de amigos”. E que esta cesta de limões de ontem nos tragam uma limonada amanhã.

Então, renovo aqui a minha esperança, hipotecada lá atrás, de voltar a escrever com a minha dignidade resgatada e com a imagem refletida no espelho, mesmo que mais envelhecida. Afinal, ao se nominar os bois, podemos estar dando o primeiro passo para a criação, em caráter permanente, do controle do controle.

Sexta, 24 Março 2017 14:26

Entre a norma e a efetividade

Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal O Valor Econômico. Confira aqui

 A série interminável de escândalos envolvendo dinheiro e agentes públicos que parece ter integrado a dura rotina dos brasileiros, desafia a jovem democracia do país e põe em cheque a relação de confiança existente entre os cidadãos e o Estado. Correndo à frente nessa ruína de descrença estão as instituições responsáveis pelo controle e fiscalização da administração pública, estigmatizadas pela aparente inépcia em investigar, descobrir, inibir e sancionar a corrupção gigantesca disseminada sistemicamente.

Das instituições incumbidas dessa função, os Tribunais de Contas talvez sejam as que apresentam credibilidade mais periclitante, possivelmente em função da sintonia entre a natureza da fiscalização que exerce (financeira, orçamentária, patrimonial, operacional e contábil) e a raiz de boa parte dos casos de desvio e desperdício de dinheiro público. A fiabilidade desses órgãos de controle externo fica ainda mais comprometida à medida que eclode o envolvimento de seus próprios membros nos escândalos.

Mas as Cortes de Contas não rolaram à ribanceira da descredibilidade por deliberação própria. O exercício das várias e relevantes competências que a Constituição de 1988 lhes atribuiu tem se deparado com entraves que obstam, ou, no mínimo, dificultam o alcance de um nível satisfatório de efetividade na missão de controlar.

Esses embaraços que impedem os tribunais de fazer a ponte entre a letra da norma e a efetividade de sua missão constitucional são de ordem distintas: ora políticas, ora jurídicas, ou, ainda, normativas, envolvendo a segurança jurídica de sua atuação.

Sob o aspecto político, nota-se a ausência de vontade para rediscutir a forma de composição das Cortes de Contas, de modo a valorizar o aspecto técnico das nomeações, evitando insinuações desdenhosas que apequenam a instituição. De igual modo, não obstante as várias propostas de emenda constitucional com este teor que tramitam no Congresso Nacional, não se vê qualquer movimentação parlamentar no andamento dos projetos de criação do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC), destinado a colocar o controle sob controle. Tal conselho, aliás, já deveria ter sido erigido na ocasião do nascimento de seus equivalentes no âmbito do Poder Judiciário (CNJ) e do Ministério Público (CNMP) pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004. Isso, certamente teria substancial importância na promoção de confiabilidade aos Tribunais de Contas, ao realizar a supervisão correcional administrativa, financeira e disciplinar, impulsionando melhorias no seu desempenho e funcionando como uma unidade de entrega (delivery-unit) dos resultados do controle externo nacional.

No plano jurídico, percebe-se uma indisposição do Poder Judiciário em valorizar, fortalecer e preservar as decisões dos Tribunais de Contas, que apesar de firmadas como título executivo pela Constituição Federal (o único título executivo constitucional), são fácil e constantemente suspensas judicialmente, o que dificulta a sua exequibilidade, justificando os níveis baixíssimos de recolhimento dos valores referentes a ressarcimentos e multas aplicados nos seus acórdãos condenatórios. Há que se ter em conta, ainda, que esses títulos não são executáveis pelos próprios Tribunais de Contas, e a legitimidade para cobrança deles em juízo também não lhes cabe, mas sim às advocacias públicas.

Essa indisposição também transparece na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Recentemente, a Corte Suprema decidiu retirar dos Tribunais de Contas a competência para julgar as denominadas contas de gestão dos prefeitos municipais (contas que se referem à ordenação concreta de despesas), fulminando a possibilidade de que, a partir da rejeição das contas pelo tribunal, resulte a inelegibilidade destes gestores, como aliás dispõe claramente a Lei das Inelegibilidades, com a alteração trazida pela Lei da Ficha Limpa. Entendimento que afeta não só a instituição, mas a própria cidadania, que perde o controle sobre vários gestores "fichas-sujas".

Finalmente, quanto à segurança jurídica, a atuação dos Tribunais de Contas nos 27 Estados tropeça em uma imprevisibilidade tremenda, tendo em vista a diversidade normativa sobre o processo de contas. A uniformização legislativa urge!

Nesse enredo triste de um país dominado pelo cupim que carrega o esforço diário do brasileiro para o bolso de burocratas mal-intencionados, o controle externo não pode ser visto como inepto. Há que se confiar no controle. Se ele não servisse para melhorar a gestão e as condições da sociedade, seria expressão de um poder vazio. O que deve mover cada cidadão à fiscalização do que é público, não obstante as frustrações, é a certeza de que o controle não é apenas uma ação de domínio fútil, mas serve também à Justiça, para combater a prepotência do impune e a mortificar o ímpeto da corrupção.

Segunda, 06 Março 2017 11:21

Resgate ao controle

Artigo publicado no sítio eletrônico JOTA. Confira aqui

Nas democracias, antigas e modernas, o controle é um item de série, não um adorno, cuja premissa não é consequência de crises político-institucionais recentes, a exemplo da que o Brasil atravessa, mas espelha uma preocupação antiga, já exposta por Montesquieu, ao pregra uma estrutura de controle do "poder pelo poder" para conter o recorrente arbítrio do Estado absolutista, em detrimento das liberdades individuais, no auge do liberalismo francês do século XVIII.

Desde então, o controle do Estado e, sobretudo, das autoridades públicas, passou a integrar, indissociavelmente, o núcelo e a essência daquilo que se entende por democracia e república. Destaca-se a ideia de accountability, que, embora não tenha correspondente literal na língua portuguesa, representa, de um modo geral, a noção básica de responsabildiade na gestão dos interesses da coletividade, no exercício do poder público.

A importância do estudo do accountability no Brasil advém, paradoxalmente, de sua debilidade, a qual fragiliza a qualidade da democracia no país. Neste aspecto, é notável a abordagem do cientista político argentino Guillermo O'Donnell e a distinção que este faz entre accountability vertical e horizontal. 

Na linha vertical, ele alude a uma dimensão eleitoral do accountability. Ou seja, eleições realizadas de forma livre e justa funcionariam como instrumentos de punição ou premiação dos representantes, conforme sejam depostos ou reeleitos pelo voto dos eleitoresm articulando-se um controle pelo processo eleitoral.

Entretanto, embora o sufrágio seja um componente básico de qualquer democracia, a fiscalização praticada apenas nas urnas não se mostra suficiente, sob pena de constituir-se uma espécie de democracia intermitente ou meramente homologatória de mandatos. Exercida somente de tempos em tempos, daria azo à afirmação de Rousseau, de que o povo só é livre no momento da eleição dos membros do Parlamento, finda esta, hei-lo na escravidão.

Por isso, justifica-se a essencialidade de mecanismos complementares e autônomos para o exercício da vigilância permanente do poder público. Surge, daí, a noção horizontal de accountability, segundo O'Donneel, representada por instituições estatais que estejam autorizadas pela Constituição a vigiar, controlar, corrigir e, se necessário, sancionar ilícitos praticados por outras instituições, sobretudo nos casos de corrupção e de má gestão dos recursos públicos.

Essa dimensão, diferentemente da chamada vertical, reporta a uma supervisão contínua dos atos estatais, e por organismos que se encontrem do lado de fora da estrutura governamental, e que, portanto, têm vista panorâmica das condutas do poder.

A organização do Estado brasileiro, a partir da Constituição Federal de 1988, deu importância ímpar às formas de accountability horizontal, ao contemplar instituições de controle autônomas, não inseridas no quadro clássico da divisão de poderes, formando um quarto bloco de funções constitucionalmente independentes, responsáveis pela fiscalização e tutela dos recursos e direitos da coletividade. Destacam-se as amplas competências atribuídas ao Ministério Público (art. 127 e seguintes) e ao Tribunal de Contas (art. 70 e seguintes).

Vê-se, por tais dispositivos, que o constituinte depositou enorme confiança nestas instituições, a fim de que correspondessem às expectativas da sociedade quanto ao cosntante saneamento moral da República.

Mas, para que isto ocorra e essas instituições possam ter autonomia ao agir e eficiência nos resultados, as fronteiras de sua ação fiscalizadora devem ser reconhecidas e respeitadas pelos outros atores no contexto institucional, além de protegidas, se violadas. Caso contrário, materializar-se-ia um controle frágil, terreno fértil para a corrupção e para os desvios de conduta.

A realidade, porém, tem sido diferente. A autação cada vez mais rigorosa e destacada dos organismos de controle tem despertado inquietação dos que são controlados. Para aqueles que aspiram atuar sempre no campo da discricionariedade, os limites e as responsabilidades constituem pedras no caminho.

E, à medida em que cresce o incoveniente do controle eficaz, estreitando a passagem pela qual se conduzem os malfeitos, aumenta o ímpeto de expansão do não-accountability.

Nesse sentido, uma sucessão de medidas políticas e jurídicas levadas a efeito nos últimos tempos desvelam este intento. A começar pelo veredito do Supremo Tribunal Federal que, por maioria dos votos, arruinou grande parcela da competência dos Tribunais de Contas, ao decidir que as contas dos prefeitos municipais, também quando ordenadores de despesas e, portanto, administradores diretos do dinheiro público, escapam ao julgamento das cortes de contas, concebidas pelo constituiente para este fim. Com isso, abriu-se um,a clareira no meio da Lei da Ficha Limpa, para que, à margem dela, transitassem elegíveis vários mandatários cuja ficha já estava imunda.

Outras medidas, como o projeto de lei nº 3.636/2015, que afasta os tribunais de contas da formação dos acordos de leniência junto às empresas que cometeram ilícitos e mitiga a atuação do Ministério Público nas ações de improbidade administrativa, corroboram à composição deste quadro.

Poderia, ainda, incluir-se aqui, a tentativa frustrada de inclusão em lei, de uma espécie de anistia às tipificações pretéritas à conduta conhecida como "caixa dois", e a retirada, do âmbito do projeto das intituladas 10 medidas de combate à corrupção, de instrumentos importantes de aprimoramento do controle, como o programa de ajuda aos reportantes ou whistleblowers.

Estes expedientes, que impõem maiores obstáculos ao enfrentamento dos desvios na gestão pública, atingem diretamente as ações de controle, essenciais à intrumentalização do accountability de natureza horizontal. Ademais, denotam que a sua efetividade corre sérios riscos e, se não for desde logo resgatado, perderá espaço para a corrupção e iniquidade.

 

Quinta, 02 Fevereiro 2017 10:07

Uma libra de carne

Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal Estadão. Confira aqui

A promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal representou um marco institucional dos mais relevantes para o saneamento das finanças públicas brasileiras. Estabeleceu limites, restrições e também sanções rigorosas àqueles que descumprissem as suas regras.

Ao longo dos seus 16 anos de vigência, ela trouxe grandes avanços à saúde fiscal. No entanto, também revelou, como efeito colateral do recrudescimento das normas de gestão fiscal, a ânsia voraz dos governantes de escapar de seus mandamentos e gastar sem responsabilidade.

No país do “jeitinho monetário”, referência feita pelo jornal inglês Financial Times (“Brazil’s monetary jeitinho”), não era de se surpreender que surgissem formas de contornar os rigores da LRF, por meio da “contabilidade criativa”, inobstante não se trate de um artifício exclusivamente nosso, nem recente.

Mas a recorrência na utilização da contabilidade criativa ajuda a entender a extensão e a gravidade da atual crise fiscal, especialmente no âmbito dos estados membros. Destaca-se a situação calamitosa, com ares apocalípticos, das contas do Rio de Janeiro, que expôs a eclosão de um longo período de irresponsabilidade fiscal. E agora, também, a de Minas Gerais.

 Os estados têm atribuído à política econômica da União essa dramática situação, que em função das inúmeras desonerações e benefícios tributários concedidos nos últimos anos, impactou significativamente a arrecadação própria dos entes e as transferências ao tesouro estadual. Essa é uma realidade indubitável. No entanto, a razão primordial para o agudo endividamento não se encontra nos problemas de arrecadação, embora eles existam, mas no crescimento vertiginoso e descontrolado das despesas, sobretudo daquelas com pessoal. E aí está o maior nível de criatividade na contabilidade.

 Entre 2014 e 2015, segundo dados do Tesouro Nacional (Boletim das Finanças Públicas dos Entes Subnacionais de 2016, Secretaria do Tesouro Nacional), o crescimento médio de despesas com pessoal foi de 13,06% nos estados e 8,29% nos municípios com mais de 200 mil habitantes. Esses números preocupam. E já preocupavam há quase duas décadas, razão pela qual a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu um limite de 60% da receita corrente líquida para as despesas com pessoal nos estados e municípios. Da mesma forma, definiu quais elementos de despesa comporiam este gasto e enumerou, taxativamente, aqueles dedutíveis, ou seja, sem espaço para interpretações extensivas e genéricas.

 Além dos limites, a LRF se ocupou de definir mecanismos automáticos de contenção no caso de seu descumprimento, exigindo a tomada de medidas imediatas para a readequação dos gastos e prevendo sanções, como por exemplo, a suspensão de transferências voluntárias. No último boletim das finanças públicas dos entes subnacionais, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional, entretanto, o que se viu foi um cenário de flagrante menoscabo às regras.

 Ao confrontar as informações declaradas pelos próprios estados no Relatório de Gestão Fiscal, com aquelas que resultam da avaliação do Tesouro Nacional na esfera do Programa de Ajuste Fiscal (PAF), para efeito de concessão de garantias e transferências pela União, constatou-se que quase a totalidade deles declaram resultados muito aquém da realidade dos gastos.

Com base nos dados declarados pelos estados, somente duas unidades da federação apresentavam despesas acima do limite fixado pela LRF: Paraíba (61,86%) e Tocantins (63,04%). Já no âmbito do PAF, esse número subiu para oito, incluindo dois entes que gastam mais de 70% de sua receita corrente com o funcionalismo (Minas Gerais e Mato Grosso do Sul).

Esta divergência é resultado das diferentes formas de contabilização, porque nos critérios de cálculo do Tesouro Nacional não se incluem os contorcionismos da contabilidade criativa, que escondem os números reais, mas mostram que muito além do déficit orçamentário, há, no Brasil, o déficit de credibilidade.

A criatividade, que configura um aspecto positivo em outros ramos, como na publicidade ou nas artes, em matéria de finanças nada mais é do que um eufemismo para a prática de ilegalidades e a concretização de políticas oportunistas. Inverte-se toda a lógica da responsabilidade fiscal: ao invés de os comportamentos se adequarem à LRF, faz-se com que a LRF se adeque aos comportamentos. E os métodos de burla são diversos, compondo um verdadeiro cardápio de criatividade contábil, incrementado conforme cresça a fome de gastos da administração.

 Sempre, porém, procura-se diminuir ou aumentar um dos componentes da relação despesa com pessoal versus receita corrente líquida, de modo a influenciar no percentual final. Neste ponto a criatividade deslancha em várias formas para “pedalar” estas despesas: dedução de imposto de renda retido na fonte, informando-se apenas a remuneração líquida; inúmeras e crescentes despesas classificadas como indenizatórias, porque não integram o cálculo; não contabilização de gratificações e benefícios; e, mais recentemente, o caso, ainda sob análise do Supremo Tribunal Federal, da integralização de depósitos judiciais ao tesouro, aumentando-se artificialmente a base de cálculo da receita. Isso, apenas para citar alguns exemplos.

 Estes malabarismos, além de servirem ao propósito de burlar a norma, são paliativos para um problema grave de endividamento, o qual compromete as gerações futuras e que hoje já apresenta resultados absolutamente perniciosos. Como na narrativa de Shakespeare em “O Mercador de Veneza”, pela dívida não há direito ao sangue do devedor, mas apenas a uma libra de sua carne. É isso que os nossos governantes fazem com o orçamento público ao levarem a cabo a contabilidade criativa. Cortam-se-lhe algumas libras de carne acreditando, ou não, que não haveria sangramento nas contas, nem traumas, nem dificuldades. Impossível, claro! Ficam, no mínimo, as cicatrizes.

Segunda, 02 Janeiro 2017 14:50

O panóptico e os Tribunais de Contas

Artigo publicado no sítio eletrônico do jornal Valor Econômico. Confira aqui

Dentre as contribuições dadas pelo filósofo inglês Jeremy Bentham ao pensamento liberal do século XIX, talvez a mais relevante e atual seja a noção de poder e controle construída a partir da figura do Panóptico. Tal denominação representa um sistema carcerário ideal, ilustrado por um conjunto de celas separadas, cada uma das quais recolhendo um indíviduo, dipostas num círculo de raios com uma torre no centro, do alto da qual se encontra o vigilante, que acompanha, por todos os ângulos, as atividades dos vigiados, sem que estes o vejam.

No entanto, a própria figura do Panóptico suscita uma importante e velha questão: a quem incumbiria a tarefa de vigiar o vigilante? Como fazer com que o seu controle não seja descontrolado e, portanto, arbitrário?

A pergunta, objeto de várias respostas ao longo do tempo, mantém-se atual e intrigante, especialmente quanto ao regime dos Tribunais de Contas.

As Cortes de contas, por força do que dispõe a Constituição Federal, compõem, junto ao Poder Legislativo, a estrutura institucional responsável pela fiscalização contábil, orçamentária e financeira da administração pública dos três poderes. Ou seja, materializa o controle externo do poder público.

Também por vontade do constituinte, conferiu-se aos tribunais de contas posição independente perante os poderes da República, não integrando qualquer deles, funcional ou estruturalmente.

Vale salientar que, mesmo em relação ao Poder Legislativo, ao qual eles prestam auxílio de natureza essencial, inexiste vínculo de subordinação, uma vez que também lhe cabe controlá-lo.

Ocorre que o tribunal de contas, por integrar o corpo estatal e exercer parcela do poder de controle, reclama, para o seu funcionamento, recursos públicos, razão pela qual foram dotados de autonomia financeira e administrativa.

Por conta disso, e considerando que a essência do regime republicano implica na indisponibilidade do dinheiro coletivo e a responsabilidade daqueles que o manejam, é evidente que a Corte de contas não deveria escapar a alguma forma de vigilância da sua atuação. O poder de fiscalização não é autopoiético. Portanto, os próprios órgãos encarregados desta atividade devem render contas de sua atuação à sociedade.

Mas na atual forma de organização jus-politica, os tribunais de contas encontram-se desvencilhados de controle, gerando uma estranha conjuntura na qual eles só se sujeitam à autofiscalização.

Entretanto, num cenário de desvelamento cada vez maior de casos de corrupção no setor público, a sociedade passou a questionar até mesmo a eficácia e utilidade dos organismos de controle, que não foram capazes de prevenir ou conter os desvios e a deterioração do erário. Ademais disso, o crescente número de acusações envolvendo membros dos próprios tribunais de contas no âmbito dos escândalos, corrobora à formação deste quadro de desconfiança em relação à instituição que fora concebida para só se corupar da fiscalização da gestão da coisa pública.

Seria salutar, portanto, pensar na correção dessa incongruência, que mantém uma entidade de controle, não controlada, ou, nos termos de Bentham, um "vidente não-visível". Para isso, faz-se necessária a criação de um órgão que promova tanto a vigilância permanente dos tribunais de contas, como atue no aprimoramento dos seus procedimentos. Precisa, em suma, do Conselho Nacional dos Tribunais de Contas (CNTC)

Boa oportunidade se perdeu quando da criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), pela Emenda Constitucional nº 45/2004. A omissão quanto à criação do CNTC, naquela ocasião além de despropositada, foi paradoxal. Não faz sentido que os magistrados do Poder Judiciário e os conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, dotados das mesmas prerrogativas, garantias, vedações e sujeitos ao mesmo diploma normativo-funcional, sejam controlados de forma díspar.

Além disso, não se pode pensar que os requisitos para investidura dos ministros e conselheiros das Cortes de contas, impostos pelo texto constitucional, sobretudo a idoneidade moral e a reputação ilibada, exaurem-se no ato de nomeração. A vitalicidade do cargo induz à vitalicidade dos requisitos. Perdendo-os no meio do caminho, esgota-se também a capacidade para exercer o ofício. E ao CNTC dever-se-ia atribuir essa aferição constante e a punição disciplinar, quando necessária.

Por outro lado, para que os resultados das ações de controle externo sejam entregues de forma satisfatória à sociedade, é imperioso o aperfeiçoamento dos processos de contas, tornado-se realmente efetivos e insturmentos de informação. E nesse ponto não há dúvidas de que o CNTC também seria essencial.

Promover a integração entre os mecanismos de fiscalização, implementar e gerir um amplo portal de transparência das contas e emitir resoluções para uniformização do desarranjo de procedimentos espalhados pelos 34 tribunais de contas no Brasil, seriam apenas algumas das competências desta entidade que se mostra elementar ao desenvolvimento do controle externo.

Com essas medidas seguramente os Tribunais de Contas se tornariam mais transparentes, mais próximos dos ideais republicanos e, portanto, do controle que a sociedade almeja.

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