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Quinta, 17 Agosto 2017 12:03

O controle do juízo fiscal

Artigo publicado no dia 17/08/2017, no jornal Valor Econômico (Legislação).

Há algum tempo vem sendo reprisado, neste espaço, um tema de essencial importância em termos de controle das contas públicas no Brasil: deve haver preocupação em vigiar os vigilantes? E a quem caberia essa tarefa?

Estas questões, embora antigas, permanecem inquietando a sociedade, tendo tomado contornos alarmantes, recentemente, devido à sucessão de escândalos envolvendo membros das cortes de contas Brasil afora, com destaque para os cinco integrantes do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, implicados na ramificação carioca da operação Lava-Jato e, por conta disso, afastados provisoriamente dos respectivos cargos. Mas as suspeitas, há tempos, não se limitam a tal caso. Foi, apenas, o mais rumoroso.

Assim, a angústia, expressada em descrença da coletividade em relação aos tribunais de contas brasileiros, encontrou um estopim para fazer eclodir os movimentos que já existiam, conquanto timidamente, de reforma da estrutura institucional e funcionamento dessas Cortes tão importantes à república.

Diante disso e da apresentação no Parlamento Nacional, das Propostas de Emenda à Constituição nº 329/2013 (Câmara dos Deputados) e 22/2017 (Senado Federal), que são representativas da (boa) intenção de mudança, e apresentam projetos específicos de futuro para os Tribunais de Contas, recapitula-se a questão.

Indubitavelmente, o modelo de controle externo das finanças públicas desenhado pela Carta de 1988, não obstante tenha apresentado evoluções consideráveis, revela deficiências e disfunções gravíssimas que dificultam a sua atuação e justificam o sentimento de desconfiança. O aprimoramento dessas instituições, assim, é uma exigência natural decorrente da necessidade de corresponder às expectativas que a Constituição e a própria sociedade depositam nelas. Ninguém deveria se opor à evolução, sendo ela boa para todos.

Mas isso não exclui a também necessária discussão quanto ao modo como a mudança deve ser operada. Neste ponto, as citadas propostas apresentam mais convergências do que divergências. Obviamente, as discordâncias não refletem lados opostos de um cabo-de-guerra. Apenas partem de bases distintas sobre as quais a “instituição” tribunal de contas poderá se apoiar para sair do atoleiro moral.

Do lado das convergências, está o repensar quanto aos critérios de composição dos membros – conselheiros e ministros – desses tribunais, de modo a conferir a imparcialidade e autonomia que se espera de um organismo incumbido de fazer o monitoramento e juízo fiscal. É igualmente convergente o reclame quanto a essencialidade de visibilidade, integridade e segurança jurídica à atividade de controle externo, ainda distante dos padrões de transparência e efetividade.

Na perspectiva dos dissensos, dois pontos precisam ser desatados, e aqui antecipa-se possíveis soluções para cada um deles.

Primeiro, a reforma deve ser completa, tomando-se em consideração a corte de contas como instituição republicana, de horizonte constitucional e, portanto, não pode deixar-se de incluir neste projeto o próprio Tribunal de Contas da União, especialmente quanto à forma de indicação dos ministros, eivada de semelhantes deformidades, como se prevê na PEC 329/2013, pois pau que bate em Chico, bate em Francisco. Expressão tão em voga!

Segundo, a submissão dos órgãos de contas ao controle disciplinar do Conselho Nacional de Justiça é inviável. Embora a proposta seja atraente, uma vez que o tribunal de contas estaria melhor alocado se compusesse a estrutura do Poder Judiciário, como ocorre em outros países, a realidade (constitucional) é implacável: o constituinte brasileiro optou por não inserir o tribunal neste Poder, e nem em qualquer outro, desenhando-o como instituição independente. Como o fez com o Ministério Público. Entre eles, sem ser um deles. Portanto, é a própria autonomia dos poderes que inviabiliza a ideia de que um órgão administrativo interno da estrutura judiciária exerça o controle correicional de quem não integra este mesmo esqueleto.

Se a Constituição tivesse menosprezado as implicações que decorrem da separação dos poderes, e a distinção evidente que existe entre a jurisdição de contas e a jurisdição comum, haveria, seguramente, estabelecido diversos outros pontos de semelhança entre ambas, além do verbo “julgar”. De resto, a extensão das garantias, prerrogativas, impedimentos e vantagens dos magistrados aos conselheiros e ministros de contas não exclui as particularidades de cada atividade. Tampouco permite concluir que sejam carreiras iguais para fins de controle disciplinar. Falta competência constitucional, além da óbvia falta de expertise nas duas vias, para que um julgue e avalie a atividade funcional do outro, já que o colegiado do CNJ incluiria, também, representante dos tribunais de contas, o que, seguramente, não contaria com a simpatia dos juízes de direito de carreira, que reiteradas vezes demonstram rechaço até mesmo aos ingressos pelo quinto constitucional, oriundos da advocacia e ministério público. Sem mencionar que, dentre as atribuições do Conselho, vão muito além dos aspectos disciplinares.

Não se trata de forçar a banda do cabo-de-guerra que representa o status quo de descontrole e disfunção. Ser independente não implica ser incontrolável. Pelo contrário. A independência é indutora de fiscalização. Mas responder à questão sobre quem manterá os olhos bem abertos sob os controladores, não pode ignorar a autonomia dos observados.

*Conselheira do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, Doutoranda em Direito Constitucional na Universidade de Buenos Aires. Especialista em Política e Estratégia e em Gestão Pública com ênfase em controle externo. Membro honorário do Instituto dos Advogados do Brasil.

Este trabalho aborda os Direitos Humanos sob a ótica da constitucionalização das normas constantes dos documentos internacionais ratificados pelo Brasil. Inicia-se com a contextualização desses direitos na ordem jurídica da transposição dos Estados pré-constitucionais para constitucionais e os avanços obtidos pelo sistema na órbita internacional. A partir daí passa-se a uma análise jurídica e filosófica dos direitos humanos e dos direitos fundamentais, e se faz breve leitura do que expressam alguns dos maiores doutrinadores mundiais, como Ingo Wolfgang Sarlet e Immanuel Kant, e pelos estudos de grandes brasileiros que vêm se projetando internacionalmente na comunidade acadêmica. Ressaltam-se, também, as linhas de diferenciação e de contato entre os direitos humanos e os direitos fundamentais, demonstrando-se o entendimento doutrinário e jurisprudencial quanto ao caráter das normas de direitos humanos e fazendo-se considerações quanto à forma de incorporação dos tratados de direitos humanos no ordenamento jurídico interno. Seguindo, procede-se a uma análise global do sistema de direitos humanos, garantias individuais e liberdades públicas ante o Direito positivo e seus reflexos na democracia contemporânea. Discorre-se, ainda, sobre a dignidade humana como valor essencial e próprio da natureza humana, e como princípio basilar e fundamental do estado democrático de direito, concluindo-se sob o prisma da efetividade das normas de direitos humanos na sociedade atual.

Artigo publicado nos anais do evento I Congresso Internacional de Direitos Humanos, realizado entre 20 a 22 de novembro de 2013.

 

O presente artigo fora publicado no livro "Juristas pelo Mundo", lançado no XIII Encontro Internacional de Juristas em Porto - Portugal, onde participei como Palestrante e representante da comitiva brasileira.

O ensaio trata da gênese funcional dos Tribunais de Contas brasileiros, analisando a competência das Cortes de Contas na forma disciplinada na Constituição da República Federativa de 1988.

 

No ano de 2015, o Tribunal de Contas da União tomou um relevante espaço no contexto midiático brasileiro, especialmente por ter protagonizado questões centrais à República, como o julgamento das contas de governo da Presidente da República, que por unanimidade emitiu parecer prévio pela rejeição das mesmas, o que não ocorria desde 1937.


Tais acontecimentos tornaram inevitável o surgimento de debates e dúvidas tradicionais acerca da importância, natureza e conteúdo das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas do Brasil, o que ainda é um tema controverso no âmbito da jurisprudência nacional.

Os motivos para a existência de tais controvérsia têm origem na terminologia empregada pelo legislador constituinte quando da construção das competências a serem atribuídas às Cortes de Contas, especialmente no art. 71 e seus dois incisos inaugurais.  Diz o dispositivo que cabe aos Tribunais de Contas: I - a apreciação das contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo, por intermédio de parecer prévio que será submetido a julgamento político pelo Parlamento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.

Aparentemente de fácil descrição, tais enunciados normativos têm há tempos causado um imbróglio no âmbito da Suprema Corte, que oscila entre ora reconher o exercício da função de jurisdição administrativa pelo Tribunal de Contas, ora compreender que tal mister é exclusivo do Parlamento, em qualquer dos dois casos supramencionados.

O fato é que a Constituição Federal não é polissêmcia, e nem poderia ser, pois, como Lei Suprema do ordenamento jurídico, reclama clareza e precisão em suas disposições, de forma que a sua terminologia deve ser analisada com o devido rigor científico, sem suposições. Destarte, verifica-se que os incisos do art. 71 utilizam-se de verbos iniciais distintos, com transitividades diferentes, o que influe sobremaneira na competência que cabe aos órgãos de contas.

O primeiro inciso, desta forma, regista o verbo "apreciar", o qual dá ideia sinônima à de exame, mensuração, pelo Tribunal, da prestação de contas anuais do chefe do Poder Executivo, por intermédio de um parecer prévio, o qual será posteriormente encaminhado ao Poder Legislativo para julgamento político. São as chamadas "contas de governo", que consistem,  basicamente, em um relatório acompanhado do Balanço Geral e das demonstrações contábeis, relatórios de gestão e demonstrativos da LRF frente às metas previstas nos instrumentos de planejamento orçamentário (PPA, LDO e LOA). Neste caso, é pacífico que o Tribunal de Contas exerce um papel opinativo, sem natureza decisória, não obstante a importância do instrumento emanado.

Já o segundo inciso do dispositivo constitucional utiliza-se de um verbo diferente: "julgar" as contas dos demais administradores e gestores em geral, o qual, semanticamente, em nada se confunde com o termo "apreciar", inscrito no mencionado inciso I. Aqui, a apreciação levada a efeito pela corte de contas resulta em um ato equivalente à sentença judicial, inclusive em sua forma (relatório, fundamentação, dispositivo). Trata-se das chamadas "contas de ordenadores", as quais dizem respeito aos atos individualizados de gestão, evidenciando atos de administração e gerência de recursos públicos, levados a efeito por aqueles que são denominados "ordenadores de despesas", condorme o art. 80, §1º do Decreto-Lei nº 200/1967.

Como visto, são duas sistemáticas diferentes, com implicações diversas e nesta segunda, a competência para julgamento das contas dos resposáveis foi estabelecida de forma privativa aos Tribunais de Contas, o que, aliás, representa de forma clara o exercício jurisdicional. É a dualidade de competência das cortes de contas que, em determinados casos, submetem o mesmo gestor a um duplo julgamento, um de caráter político, pelo parlamento de sua esfera federativa e outro de caráter técnico, pela própria corte.

Esta controvérsia ganha contronos particulares de relevância quando se tem em mente que a sua rejeição, por irregularidade insanável, além das sanções aplicadas pelo próprio Tribunal de COntas, acarreta a inelegibilidade do agente público, por decisão da Justiça Eleitoral, conforme disposição do art. 1º, I, "g" da Lei Complementar nº 64/1990, alterado recentemente pela Lei da Ficha Limpa.

Por todo exposto, vê-se claramente que, contrariamente à crença de que os Tribunais de Contas são órgãos meramente opinativos e auxiliares (no sentido de subordinação) ao Legislativo, sobressai que a atividade por eles exercida, sobretudo no exercício de sua competência dual (art. 71, I e II), é de suma importância à própria existência da forma de governo e do regime democrático, como órgão que se insere em uma linha de continuidade de instituições do Estado que ao longo dos tempos buscam cumprir a tarefa central de fiscalização financeira, principalmente no que tange ao cuidade que se deve ter com tudo aquilo que é de todos.

Artigo completo no link logo abaixo:

 

 

Constitucional

Artigo publicado na Revista Interesse Público – Editora Fórum, IP-51-2008, pg. 285/292 sobre a efetividade do controle externo brasileiro após 20 anos da Constituição Federal.

 

Constitucional

Artigo publicado em português e espanhol no livro intitulado “Reflexiones sobre Derecho Latino Americano”, Editorial Quorum, Vol. 2, pg. 185/205 sobre as competências dos Tribunais de Contas.

 

Constitucional

Entrevista publicada na Revista Consulex-Ano XII-nº 278-15 de agosto de 2008 sobre a ausência de um comando constitucional no tocante a competência para executar as condenações oriundas do exercício do controle externo.

 

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