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A DUALIDADE DE COMPETÊNCIAS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS FRENTE ÀS PRESTAÇÕES DE CONTAS PÚBLICAS

O presente artigo fora publicado no livro "Juristas pelo Mundo", lançado no XIII Encontro Internacional de Juristas em Porto - Portugal, onde participei como Palestrante e representante da comitiva brasileira.

O ensaio trata da gênese funcional dos Tribunais de Contas brasileiros, analisando a competência das Cortes de Contas na forma disciplinada na Constituição da República Federativa de 1988.

 

No ano de 2015, o Tribunal de Contas da União tomou um relevante espaço no contexto midiático brasileiro, especialmente por ter protagonizado questões centrais à República, como o julgamento das contas de governo da Presidente da República, que por unanimidade emitiu parecer prévio pela rejeição das mesmas, o que não ocorria desde 1937.


Tais acontecimentos tornaram inevitável o surgimento de debates e dúvidas tradicionais acerca da importância, natureza e conteúdo das decisões proferidas pelos Tribunais de Contas do Brasil, o que ainda é um tema controverso no âmbito da jurisprudência nacional.

Os motivos para a existência de tais controvérsia têm origem na terminologia empregada pelo legislador constituinte quando da construção das competências a serem atribuídas às Cortes de Contas, especialmente no art. 71 e seus dois incisos inaugurais.  Diz o dispositivo que cabe aos Tribunais de Contas: I - a apreciação das contas prestadas anualmente pelo chefe do Poder Executivo, por intermédio de parecer prévio que será submetido a julgamento político pelo Parlamento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário.

Aparentemente de fácil descrição, tais enunciados normativos têm há tempos causado um imbróglio no âmbito da Suprema Corte, que oscila entre ora reconher o exercício da função de jurisdição administrativa pelo Tribunal de Contas, ora compreender que tal mister é exclusivo do Parlamento, em qualquer dos dois casos supramencionados.

O fato é que a Constituição Federal não é polissêmcia, e nem poderia ser, pois, como Lei Suprema do ordenamento jurídico, reclama clareza e precisão em suas disposições, de forma que a sua terminologia deve ser analisada com o devido rigor científico, sem suposições. Destarte, verifica-se que os incisos do art. 71 utilizam-se de verbos iniciais distintos, com transitividades diferentes, o que influe sobremaneira na competência que cabe aos órgãos de contas.

O primeiro inciso, desta forma, regista o verbo "apreciar", o qual dá ideia sinônima à de exame, mensuração, pelo Tribunal, da prestação de contas anuais do chefe do Poder Executivo, por intermédio de um parecer prévio, o qual será posteriormente encaminhado ao Poder Legislativo para julgamento político. São as chamadas "contas de governo", que consistem,  basicamente, em um relatório acompanhado do Balanço Geral e das demonstrações contábeis, relatórios de gestão e demonstrativos da LRF frente às metas previstas nos instrumentos de planejamento orçamentário (PPA, LDO e LOA). Neste caso, é pacífico que o Tribunal de Contas exerce um papel opinativo, sem natureza decisória, não obstante a importância do instrumento emanado.

Já o segundo inciso do dispositivo constitucional utiliza-se de um verbo diferente: "julgar" as contas dos demais administradores e gestores em geral, o qual, semanticamente, em nada se confunde com o termo "apreciar", inscrito no mencionado inciso I. Aqui, a apreciação levada a efeito pela corte de contas resulta em um ato equivalente à sentença judicial, inclusive em sua forma (relatório, fundamentação, dispositivo). Trata-se das chamadas "contas de ordenadores", as quais dizem respeito aos atos individualizados de gestão, evidenciando atos de administração e gerência de recursos públicos, levados a efeito por aqueles que são denominados "ordenadores de despesas", condorme o art. 80, §1º do Decreto-Lei nº 200/1967.

Como visto, são duas sistemáticas diferentes, com implicações diversas e nesta segunda, a competência para julgamento das contas dos resposáveis foi estabelecida de forma privativa aos Tribunais de Contas, o que, aliás, representa de forma clara o exercício jurisdicional. É a dualidade de competência das cortes de contas que, em determinados casos, submetem o mesmo gestor a um duplo julgamento, um de caráter político, pelo parlamento de sua esfera federativa e outro de caráter técnico, pela própria corte.

Esta controvérsia ganha contronos particulares de relevância quando se tem em mente que a sua rejeição, por irregularidade insanável, além das sanções aplicadas pelo próprio Tribunal de COntas, acarreta a inelegibilidade do agente público, por decisão da Justiça Eleitoral, conforme disposição do art. 1º, I, "g" da Lei Complementar nº 64/1990, alterado recentemente pela Lei da Ficha Limpa.

Por todo exposto, vê-se claramente que, contrariamente à crença de que os Tribunais de Contas são órgãos meramente opinativos e auxiliares (no sentido de subordinação) ao Legislativo, sobressai que a atividade por eles exercida, sobretudo no exercício de sua competência dual (art. 71, I e II), é de suma importância à própria existência da forma de governo e do regime democrático, como órgão que se insere em uma linha de continuidade de instituições do Estado que ao longo dos tempos buscam cumprir a tarefa central de fiscalização financeira, principalmente no que tange ao cuidade que se deve ter com tudo aquilo que é de todos.

Artigo completo no link logo abaixo:

 

 

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